申请人：甲公司。
被申请人：苍溪县自然资源局。
负责人：陶书奎，局长。
申请人不服被申请人于2021年10月9日作出的苍自然资案处〔2021〕82号《行政处罚决定书》，于2021年10月18日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。被申请人在法定期限内向本机关提交了书面答复及有关证据和依据。现已审理终结。
申请人请求：撤销苍自然资案处〔2021〕82号《行政处罚决定书》。
申请人称：申请人于2021年10月13日收到被申请人出具的行政处罚决定书（苍自然资案处〔2021〕82号）处罚判定申请人经苍溪县百利镇人民政府批建的农业附属设施为非法占地，现将申请人及项目情况说明如下：2020年8月，苍溪县文化旅游和体育局、苍溪县百利镇人民政府分别率团到甘肃某公司考察调研，同时邀请该公司回苍溪投资，将公司的5G数字化农业科研基地项目落地苍溪县百利镇某某村。同时，经申请人对当地的民意调查结果，当地农民人均年收入不足5000元人民币，同时当地村民欢迎并请求申请人前往投资，以此带动当地农民增收。故申请人与苍溪县文化旅游和体育局及苍溪县百利镇人民政府初步协商后，在百利镇人民政府会议室签订了项目协议，并同时在苍溪县成立甲公司，具体负责在苍溪的投资项目。2020年9月，申请人完成某某村某某岭98.1亩土地流转，为保障当地村民收入，申请人主动提前预付当年土地租金，预存劳务保证金至百利镇人民政府村级资金管理账户。并以每天60至100元的工资聘用当地村民，目前仅村民工资一项已支付约20万元人民币，从不拖欠村民任何工资及费用，在当地村民中获得极佳的口碑。2020年10月，申请人正式开始对流转土地进行规模化改善种植条件，完成98.1亩果树栽种及园区耕作道路的建设，未荒芜一寸土地；因申请人未来对该土地实施的现代化5G数字化智能管理系统，需要使用及存放各类微机及数据处理终端等高技术设备（不同于一般传统农业的廉价农耕设备）需要建设专业的设施用房，故申请人根据相关法律法规，依法向项目所在村及镇人民政府申请设施用地建设农业附属设施。2021年1月，经村、镇两级批准，并共同派员在项目所在区域内选定一块无法耕种的石头地约为280平方建设设施用房。2021年1月至8月24日，申请人历经设施农用地使用公告期，县融媒体的多次跟踪报道，以及设施建设的过程中，只要被申请人相关工作人员无失职或玩忽职守的情况，应当知情，也必当知情！但在此期间，被申请人并未提出任何异议，也并未有任何人员亲临现场给予任何指导性意见，待申请人正常施工建设完成该设施用房后，被申请人方出具处罚通知，申请人有理由怀疑被申请人相关管理人员玩忽职守，未尽到提示及整改通知等义务，方致使申请人投资建设完成后再给拆除处罚决定的行为为故意为之。2021年8月24日，被申请人突然通知申请人前往领取《行政处罚通知书》，申请人于2021年9月13日向被申请人申请听证，在被申请人前后不超过14分钟走过场式的听证会上，以苍溪县百利镇人民政府无权批准申请人农业设施为由，否定申请人提出的百利政府批准的所有审批手续，会后于2021年10月13日通知申请人领取行政处罚告知书，判定申请人设施用地为非法占地，同时判令拆除相关设施，因申请人前述已依法取得村、镇两级的所有审批手续、若申请人依法取得的人民政府批复都为无效批复的话，申请人不能相信政府还能相信谁？若被申请人认为百利镇人民政府无权批准农业设施用地，那么就请求被申请人处罚百利镇人民政府，而不是处罚申请人依法依规根据审批流程层层上报审批并得到批准后的公司。故申请人向苍溪县人民政府申请复议。综上，恳请苍溪县人民政府，在全国政务放、管、服的大方向下，本着对返乡投资企业的关怀，创造良好的投资环境，不使返乡投资企业寒心，增加基层政府公信力的情况下，接受申请人的复议申请，撤销苍溪县自然资源局的不合理行政处罚决定。
申请人提供的证据有：1．苍自然资案处〔2021〕82号《行政处罚决定书》；2．甲公司营业执照（副本）；3．甲公司向百利镇政府申请建设用地申请书；4．甲公司向百利镇政府申请设施农用地使用申请；5．百利镇政府设施农用地使用公告及照片；6．百利镇某某村村民委员会的情况说明；7．甲公司承诺书；8．百利镇设施农用地备案表；9．设施农用地使用协议；10．办理行政复议委托书；11．听证告知书；12．行政处罚告知书；13．听证通知书。（以上证据均为复印件）
被申请人答复称：一、被申请人主体资格合法。《土地管理法》第六十七条规定：县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被申请人是苍溪县行政区域内实施土地违法行为管理和处罚的合法机构，对申请人的土地违法行为查处符合法律规定，主体资格合法。二、申请人的违法事实清楚、证据充分。2021年7月14日，被申请人执法人员在巡查中发现申请人占用某某村某组基本农田300平方米修建某某文化纪念园园区大门。据申请人提供的《设施农用地使用协议》《设施农用地使用和复垦承诺书》《苍溪县百利镇设施农业用地备案表》等资料证明，复议申请人只能在该地块用于生猪养殖且不能修建永久性建筑。经现场勘测，该项目大门用地面积为237.16m2，经套合2010年《永久基本农田数据库》显示全部占用的是永久基本农田，其建筑物为混凝土框架结构的永久性建筑（未完工）。行为人即申请人违反了自然资源部和农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）第二款“养殖设施原则上不得使用永久基本农田”、第四条“涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设”的政策规定，同时违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十五条、第三十七条第一、二款，第四十四条的规定。认定上述事实有询问笔录、现场勘测图、项目用地规划示意图、项目用地基本农田示意图、项目现状示意图、照片，有申请人提供的（康养商务）大门平面图、设施农用地使用协议、设施农用地使用和复垦承诺书、苍溪县百利镇设施农业用地备案表等，足以佐证。根据县人民政府和某某公司签订的《苍溪县某某精神某某某文化教育基地项目招商引资协议书》中“项目概况”规定项目内容为“拟建红军某某精神某某某文化教育基地”，足以证明该项目为典型的“非农”建设项目，不属于设施农业用地的范畴。同时根据《某某某某数字化农业生产设施建设用地申请书》申请建设“修建微机房、仓储冻库、加工车间”等内容，按照《四川省自然资源厅、四川省农业农村厅关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》川自然资规〔2020〕3号第三条第一款“严禁扩大设施农业用地范围，以农业为依托的体闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，各类农业园区中涉及建设餐饮、住宿、会议、工厂化农产品加工、科研、展销，以及屠宰和肉类加工场所、病死动物专业集中无害化处理厂等用地必须依法依规按建设用地进行管理”的规定，申请人建设的微机房，加工车间必须办理建设用地审批手续，况且申请人实际建设的是旅游观光永久性建筑。三、被申请人的处罚程序合法。发现申请人的违法行为后，被申请人及时进行了现场制止，并按规定程序予以立案调查，听取了申请人的陈述和辩解，拟作出行政处罚前依法告知了申请人相关权利，根据申请人的申请进行听证。被申请人的处罚程序严格按照法律、法规的规定进行，不存在申请人提出的失职和渎职行为。四、被申请人适用法律正确。申请人辩称，其修建的是项目设施用房，已经通过项目所在地百利镇人民政府批准，且占用的是没有耕种条件的荒地。被申请人认为该辩解依法不能成立。首先，申请人没有按照《苍溪县百利镇设施农业用地备案表》批准的土地用途进行生猪养殖，其批准的备案表已经失效。其次，申请人修建园区大门属建设用地范畴，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农用地转为建设用地的，由国务院批准”之规定，百利镇镇人民政府无权批准永久基本农田的转用和占用，从申请人提供的资料中也未有百利镇人民政府批准申请人占用永久基本农田进行非农建设的相关手续。综上，恳请复议机关维持被申请人的处罚决定。
被申请人提供的证据有：1．违法线索登记表；2．核查报告；3．立案呈批表;4．指定承办人员审批表；5．申请人营业执照、委托书、法定代表人及被委托人身份证；6．现场勘测图；7．项目用地规划示意图；8．项目用地基本农田示意图；9．项目现状示意图；10．现场照片；11．甲公司（康养商务）大门平面图；12．执法人员执法证及执法人员照片；13．责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、送达回证；14．关于占用基本农田的报告；15．询问笔录（被询问人张某某）、调查笔录（被调查人牛某某、张某某、王某、牛某）；16．询问调查照片、牛某身份证；17．招商引资协议书; 18．建设用地申请书；19．设施农业用地备案表；20．设施农用地使用协议；21．设施农用地使用申请；22．情况说明；23．复垦承诺书；24．设施农用地使用公告及公告照片；25．转账记录、收据；26．固定资产投资项目备案表复印件；27．调查报告；28．违法案件会审结果表；29．处罚告知书、听证告知书、送达回证；30．申辩书；31．听证通知书；32．听证笔录；33．处罚决定书及送达回证复印件。（以上证据均为复印件）
经审理查明：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”
同时查明：
一、申请人于2021年1月6日向苍溪县百利镇人民政府提出《某某某某5G数字化农业生产设施建设用地申请书》。申请因在其流转土地内配套修建微机房、仓储冻库、加工车间等生产设施，用地1亩。并在申请中表明其已在流转土地中分散选取了石头、荒山等无法利用的低效闲置土地作为设施用地。某某村村委会当日在此申请上签批“同意申请上报”的意见。1月11日，申请人再次向百利镇人民政府提出《设施农用地使用申请》，申请在某某村四组某某岭承包土地65400.33平方米（折合98.1亩）用于农业科技实验，使用设施农用地2000平方米。同日，百利镇人民政府将百利镇某某某某某文化梨产业基地使用设施农用地的建设方案和土地使用条件进行了公告。
二、2021年1月11日，百利镇某某村村委会、申请人、百利镇人民政府共同签订《设施农用地使用协议》，三方就设施农业用地使用相关事项成达协议，协议约定申请人使用某某村某组某某岭所属农用地65400.33平方米用于农业生产，并使用2000平方米作设施农用地。其中，生产设施用地面积1800平方米（原用途为耕地），作仓储使用；附属设施用地面积200平方米（原用途为耕地），用于农机设备存放。上述用地使用期限为2020年8月30日到2028年9月30日。
三、2021年6月10日，被申请人向申请人发出了《责令停止自然资源违法行为通知书》《责令改正自然资源违法行为通知书》。2021年7月25日被申请人以巡查发现为由对百利镇某某某某某文化纪念园未经批准建园区大门进行违法线索登记，然后进行了核查，并于7月26日作出了核查报告。8月2日被申请人对上述建设行为进行立案，并通过审批指定了承办人员。8月9日，被申请人执法人员对申请人工作人员张某某进行了询问，张某某承认园区大门是她们公司修建的，占地为石谷子包；对某某村支部书记牛某某进行调查，牛某某陈述百利某某溪村某某文化纪念园是申请人所修改，园区大门是2021年5月30日修的，占地现状为石谷子包。8月18日，被申请人执法人员再次对申请人工作人员张某某进行了调查，张某某陈述景区大门是申请人今年6月份左右建的，因她是今年三月份才到该公司，所以对占用的是什么土地不清楚；对某某某某某文化教育基地项目牵头的县文化旅游和体育局干部王某进行了调查，王某陈述是申请人在今年6月份左右建某某文化纪念园大门，占用的是石谷子包；对某某村村主任牛某进行了调查，牛某陈述百利镇某某村某某文化纪念园是申请人建设的，项目内的大门也是申请人建设的，所占地属于石头坝子路。8月24日，被申请人对该案进行了会审，并于同日向申请人送达了《行政处罚告知书》。8月25日，申请人向被申请人提出了《申辩书》。9月3日，被申请人作出了《听证通知书》。9月13日，被申请人组织申请人进行了听证，申请人陈述申辩称：其办理了设施农业备案，没有建大门；备案表中涉及耕地，现场状况地貌是一块石头；被申请人处罚的大门，是申请人建的仓储建设；其建设行为是先建后批，不存在未经批准情况；其被批准的是2000平方米，其挑选的石头地仅237.16平方米，不存在超批准情况。10月9日，被申请人经其主要负责人批准作出了苍自然资案处〔2021〕82号《行政处罚决定书》，决定对申请人未经批准占用基本农田237.16平方米建某某某某某文化纪念园大门的违法行为给予以下处罚：“1.责令退还非法占用的237.16平方米基本农田给原集体经济组织。2.限15日内拆除在非法占用的237.16平方米基本农田上新建的建筑物和其他设施，恢复原种植条件。3.并处非法占用的237.16平方米基本农田每平方米30元的罚款，共计柒仟壹佰壹拾肆元捌角（237.16×30=7114.8元）。”10月13日被申请人将上述《行政处罚决定书》送达给了申请人。
另查明：
一、根据被申请人提供的“甲公司（康养商务）大门平面图”显示：平面图中标明有“大门”的区域仅为整个平面图9个区域的其中一个区域，该区域部分标明的“大门”长宽尺寸分别为6米、4.8米，其面积为28.8(6×4.8)平方米。
二、2021年1月15日，百利镇某某村村民委员会出具了证明“位于百利镇某某村某组某某岭石达子，约230平方米，由于在国土卫星图板上为基本农田保护区，但现场实际情况为纯石头地，没有开垦和耕种的价值，属于荒芜土地和无利用价值土地，为此，全组群众作证。”的《情况说明》。
三、2021年8月23日四川省苍溪县地博测绘事务有限公司出具了《现场勘测图》《项目用地规划示意图》《项目用地基本农田示意图》《项目现场示意图》。
以上事实有下列证据证明：1．违法线索登记表；2．核查报告；3．立案呈批表；4．指定承办人员审批表；5．申请人营业执照、委托书、法定代表人及被委托人身份证；6．现场勘测图；7．项目用地规划示意图；8．项目用地基本农田示意图；9．项目现状示意图；10．现场照片；11．甲公司（康养商务）大门平面图；12．执法人员执法证及执法人员照片；13．责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、送达回证；14．关于占用基本农田的报告；15．询问笔录（被询问人张某某）、调查笔录（被调查人牛某某、张某某、王某、牛某）；16．招商引资协议书; 17．建设用地申请书；18．申请人和被申请人双方各自提供的《苍溪县百利镇（乡）设施农业用地备案表》；19．设施农用地使用协议；20．设施农用地使用申请；21．情况说明；22．设施农用地使用公告及公告照片；23．调查报告；24．违法案件会审结果表；25．处罚告知书、听证告知书、送达回证；26．申辩书；27．听证通知书；28．听证笔录；29．处罚决定书及送达回证。（以上证据均为复印件）
本机关认为：
一、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款的规定，被申请人对苍溪县行政区域内实施土地违法行为管理和处罚主体资格合法。
二、被申请人于2021年10月9日作出的苍自然资案处〔2021〕82号《行政处罚决定书》，所认定申请人的违法行为是“未经批准占用基本农田237.16平方米建某某某某某文华纪念园大门”。但被申请人提供的“甲公司（康养商务）大门平面图”中的“大门”部分占地仅为长宽尺寸分别为6米、4.8米，其面积只有28.8平方米。被申请人并未在法定时间内向本机关举证证明其《行政处罚决定书》中所称的申请人未经批准修建的“大门”的占地面积与此处查明的“大门”部分占地面积相符。被申请人也未在法定时间内向本机关举证证明其《行政处罚决定书》中所称的申请人未经批准修建的“大门”包括了其提供的“甲公司（康养商务）大门平面图”的其他部分。因此，被申请人认定申请人违法行为的事实不清楚。
三、根据自然资源部、农业农村部自然资规〔2019〕4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》“四、……设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。”之规定，申请人向百利镇政府申请备案符合此要求。按此规定，如申请人须经被申请人同意后方可动工建设的情形为“涉及补划永久基本农田的”，但被申请人并未在法定时间内向本机关提供“涉及补划永久基本农田的”情形的相关证据依据材料，因此，被申请人作出的《行政处罚决定书》证据不足。
四、被申请人作出的《行政处罚决定书》，所认定申请人“占用基本农田”这一事实的依据是“四川省苍溪县地博测绘事务有限公司”出具的《项目用地基本农田示意图》，但被申请人提供的询问、调查笔录中的被调查人都称所占用的地方为“石谷子包”“石头坝子路”或“不清楚”，某某村村委会出具的《情况说明》也称虽然“在国土卫星图板上为基本农田保护区，但现场实际情况为纯石头地，没有开垦和耕种的价值，属于荒芜土地和无利用价值土地，为此，全组群众作证。”在被申请人组织的听证会上，申请人同样陈述申辩称“备案表中涉及耕地，现场状况地貌是一块石头；”针对所占地块是基本农田的认定是否有误这一重大事实，被申请人理应认真核实。如果确属当初对基本农田的申报、认定有误，被申请人应当主动启动纠正程序；如果当初对基本农田的申报、认定无误，应当向本机关提供其对这一存疑的重大事实的认定情况。但被申请人并未依法向本机关提供相关证据、依据。
五、被申请人作出的《行政处罚决定书》，所认定申请人的违法行为是“未经批准……建……大门”，被申请人提供的询问、调查笔录中的被调查人都称申请人在建“大门”，在被申请人组织的听证会上，申请人陈述申辩称“其办理了设施农业备案，没有建大门；……被申请人处罚的大门，是申请人建的仓储建设；”对“申请人未经被申请人批准占地所建设的建筑物、构筑物到底是申请建设的大门，还是为申请人所称的是其建的仓储建设，或者是申请人以设施农业用地已经备案为名，实际上是建设的其他在备案范围外的其他建筑物、构筑物”这一重要事实，被申请人并未依法向本机关提供相关证据、依据。
综上，本机关认为，作为永久基本农田应当依法严格保护，凡是违反保护永久基本农田的违法行为，都应当依法处罚；对任何用地行为，都应当依法进行，凡是违反土地管理法律、法规的行为，也都应当依法处罚。但本案被申请人于2021年10月9日对申请人作出的苍自然资案处〔2021〕82号《行政处罚决定书》这一具体行政行为，认定的主要事实不清、证据不足，本机关不能支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：
一、撤销被申请人于2021年10月9日作出的苍自然资案处〔2021〕82号《行政处罚决定书》。
二、责令被申请人于收到本复议决定书之日起90日内重新作出具体行政行为。
本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如不服本决定，可自收到本复议决定书之日起十五日内向苍溪县人民法院提起行政诉讼。
苍溪县人民政府
2021年12月14日
附：本案适用的相关法条
1．《中华人民共和国土地管理法》
第六十七条 县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
……
2．《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)
四、……设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。
3．《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
……
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1．主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
……
【
