苍府复决〔2020〕12号

申 请 人：杨慎某

被申请人：苍溪县自然资源局。

法定代表人：陶书奎，局长。

申请人不服被申请人于2020年9月17日作出的苍自然资案处〔2020〕65号《行政处罚决定书》的具体行政行为，请求撤销，申请行政复议，本府已依法受理。被申请人在法定期限内已向本府提交了书面答复及作出该具体行政行为的有关证据和依据。本案现已审理终结。

申请人称：一、处罚主体错误。其母韩绍某住苍溪县陵江镇x村x组，农业户口。2013年，申请人的父母为改变居住环境，在原址进行重建，因资金不足，要求申请人帮助。申请人1988年参加工作后已将户口迁入苍溪县陵江镇红军路社区x组，且为非农业户口。申请人为其子，抚养父母，回家看望、帮助父母天经地义。距今七年之久，没有任何单位，任何人对此房屋权属有置疑。今年，被申请人不对案件主体进行详细调查、辨别，凭空捏造依据，将其父母正常合法在原址建房认定为是申请人在违法建房，没有任何事实依据，处罚主体错误。二、违法下达处罚决定。申请人父母于2013年在苍溪县陵江镇x村x组建有138.32平方米的自有住房，距今年已有七年之久，期间，没有任何单位和个人对该房屋的建修提出异议。就算当年没有完善相关建房手续，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”之规定，也不应该进行处罚。但被申请人不顾明文规定，将七年之前建成的房屋面积与2020年4月扩建的面积作为标的一并对申请人下达处罚决定书，违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定。三、引用法条错误。被申请人在调查结论中明确认定申请人父母的建房行为不符合土地利用总体规划，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，对申请人作出：1.责令退还非法占用的189.62平方米集体土地给陵江镇x村x组。2.限15日拆除在非法占用的189.62平方米土地上修建的房屋及其他设施，恢复土地利用原状。3.并处非法占用的189.62平方米集体土地每平方米30元的罚款共计189. 62×30=5688.6元。但《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。既然认定建房行为不符合土地利用总体规划，第七十七条相应的处罚应该是限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，而并非罚款。只有符合土地利用总体规划的，才有并处罚款。因此，被申请人引用法条错误。综上，被申请人在办理该案中不正确履职、不深入调查、辨别，捏造事实、断章取义，与实情严重不符，故申请人提出撤销被申请人于2020年9月17日做出的苍自然资案处〔2020〕65号《行政处罚决定书》具体行政行为的请求。

被申请人答复称：一、被申请人主体资格合法。《土地管理法》第六十七条规定：县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被申请人是苍溪县行政区域内实施土地违法行为管理和处罚的合法机构，对复议申请人的土地违法行为查处符合法律规定，主体资格合法。二、申请人是土地违法行为的实施人，应承担相应法律后果。根据被申请人调查：2012年12月28日，申请人以自己名义与苍溪县陵江镇x村村民委员会签订《农村土地承包经营权流转合同》，约定申请人承租苍溪县陵江镇x村土地用于建设江南养鸡场。随后，申请人出资并委托案外人在租赁土地上修建房屋四间。因环评不过关等因素，申请人未开办养鸡场，而是将建好的房屋交与其母亲居住使用。2020年4月25日，申请人提出书面申请，要求在流转的土地上修建生产管理用房，在未获被申请人批准的情况下，擅自扩建房屋。纵观整个违法过程，申请人均是以自己的名义在实施相关行为，其母亲仅是违法后果的受益者，行政处罚的相对人应当是违法行为的实施人。三、本案不存在违反《行政处罚法》规定的情形。申请人认为，根据《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。首先，申请人的第一次违法行为并非未被发现，在其修建房屋的过程中，被申请人下设国土管理所工作人员就进行现场制止。其次，《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。简单地讲，被申请人是针对申请人违法用地的行为进行处罚，而不是对申请人的建房行为进行处罚。第一次的建房行为虽然在2014年终了，但其违法用地的行为处于继续状态，故本案不适用二年的期限规定。四、被申请人适用法律正确。《土地管理法》第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。申请人断章取义，认为法律规定仅能对符合土地利用总体规划的违法行为处罚款，该理解既不符合立法目的，也是对法律的曲解。可以并处罚款的适用情形是对所有类型的土地违法行为，从法律条文的表述上看，并未单独规定符合土地利用总体规划的土地违法行为才能并处罚款。综上所述，申请人的复议理由不能成立，请求复议机关严格审查，维持被申请人的处罚决定。

经审理查明：苍溪县陵江镇x村村民委员会经本村两户承包经营户的委托，与申请人于2012年12月28日签订了《农村土地承包经营权流转合同》，采用出租方式将该两户承包经营的2.4亩土地流转给申请人经营。2020年4月25日申请人提出了在流转的土地上修建占地30m2生产管理用房的申请，陵江镇人民政府批复请x村两委按程序办理。7月22日被申请人单位执法人员张某、舒海某到陵江镇江南镇x组对杨某占地建房情况制作了现场勘测笔录。7月23日被申请人以收到申请人未经批准占用x村x组集体土地建房的群众举报线索为由报请领导审批后于8月1日立案查处。8月7日被申请人对案件调查人张某、舒海某所办理的杨慎某非法占地建房案进行了会审。9月3日被申请人向申请人送达了《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》，申请人当日向被申请人写出了对该案的说明，不承认江南x组所修房屋为申请人所建，称其母亲修房申请人不知情。9月14日经被申请人内部审批程序决定对申请人作出行政处罚。2020年9月17日被申请人作出了苍自然资案处〔2020〕65号《行政处罚决定书》。

同时查明：2020年7月22日，被申请人执法人员到陵江镇江南镇x组对杨某占地建房情况制作的现场勘测笔录中，没有勘测对象“杨某”与本案申请人之间身份关系的证据材料。被申请人提供了两份询问笔录，被询问人分别为申请人本人和陵江镇x村主任杨万某，该两份询问笔录都未载明询问时间，被调查人也未书写接受询问时间，且该两份询问笔录所载明的调查人员张某、舒海某与提供的执法证复印件上该两人的执法证编号不符合；询问村主任杨万某笔录中多次提到违法建设人为“杨某”，也未提供“杨某”与本案申请人身份关系的证据材料。2020年8月7日申请人对本案进行了会审，会审结果表上有会审人程洪某、李某及会审主持人向波签名，但会审记录人未签名。2020年9月3日，申请人收到《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》后，向被申请人提交了针对该案的陈诉、申辩材料，被申请人没有提供已对申请人的陈述、申辩进行复核的证据。被申请人也未提供申请人的用地行为不符合土地利用总体规划的相关证据材料。

本府认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及被申请人的“三定方案”的规定，被申请人有权对苍溪县行政区域内土地相关违法行为管理和处罚，主体适格。被申请人认定申请人违法建房的现场勘测笔录及两份询问笔录因不能证明“杨某”与申请人系同一人，且两份询问笔录未记载调查时间，此三份证据存在严重瑕疵，不应采用。同时，被申请人对申请人的违法行为不符合土地利用总体规划的事实未提供相关证据予以佐证。因此，本案属于事实不清、证据不足情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本府决定如下：

撤销被申请人于2020年9月17日作出的苍自然资案处〔2020〕65号《行政处罚决定书》的具体行政行为。

本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人若对本复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起十五日内向苍溪县人民法院提起行政诉讼。

苍溪县人民政府

2020年12月17日