苍府复决〔2021〕9号

申请人：杨慎某

被申请人：苍溪县自然资源局。

法定代表人：陶书奎，局长。

申请人不服被申请人于2021年3月24日作出的苍自然资案处〔2020〕x号《苍溪县自然资源局行政处罚决定书》的具体行政行为，请求撤销，本府依法受理。被申请人在法定期限内已向本府提交了书面答复及作出该具体行政行为的有关证据和依据。本案现已审理终结。

申请人称：一、处罚主体错误。申请人母亲韩绍某，户籍所在地为苍溪县陵江镇xx村x组，农业户口，长期居住于此。2013年，申请人的父母为改变居住环境，在原址进行重建，因资金不足，要求申请人帮助。申请人于1988年参加工作，当年已将户口迁入苍溪县陵江镇红军路社区x组，且为非农业户口，申请人帮助父母天经地义。今年3月以来，被申请人不对案件主体进行详细调查、辨别，凭空捏造依据，将其父母正常合法在原址建房认定为是申请人在违法建房，没有任何事实依据，处罚主体错误。二、违法下达处罚决定。申请人父母于2013年在苍溪县陵江镇xx村x组建有138.32平方米的自有住房，距今年已有七年之久，期间，没有任何单位和个人对该房屋的建修提出异议。就算当年没有完善相关建房手续，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”之规定，也不应该进行处罚。但被申请人不顾明文规定，将七年之前建成的房屋面积与2020年4月扩建的面积作为标的一并对申请人下达处罚决定书，违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定。三、引用法条错误。被申请人在调查结论中明确认定申请人父母的建房行为不符合土地利用总体规划，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，对申请人作出：“1．责令退还非法占用的189.62平方米集体土地给陵江镇xx村x组。2．限15日拆除在非法占用的189.62平方米土地上修建的房屋及其他设施，恢复土地利用原状。3．并处非法占用的189.62平方米集体土地每平方米30元的罚款共计189.62×30=5688.6元。”但《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的士地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。既然认定建房行为不符合土地利用总体规划，第七十七条相应的处罚应该是限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，而并非罚款。只有符合土地利用总体规划的，才有并处罚款。因此，被申请人引用法条错误。综上所述，被申请人在办理该案中不正确履职，不深入调查、辨别，捏造事实，断章取义，与实情严重不符，恳请县人民政府依法撤销被申请人于2021年3月24日作出的《行政处罚决定书》(苍自然资案处〔2020〕x号）具体行政行为。

被申请人答复称：一、被申请人主体资格合法。《土地管理法》第六十七条规定：县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被申请人是苍溪县行政区域内实施土地违法行为管理和处罚的合法机构，对复议申请人的土地违法行为查处符合法律规定，主体资格合法。二、申请人是土地违法行为的实际实施人，应承担相应法律后果。根据被申请人调查：2012年12月28日，申请人以自己名义与苍溪县陵江镇xx村村民委员会签订《农村土地承包经营权流转合同》，约定申请人租赁苍溪县陵江镇xx村土地用于建设江南养鸡场。随后，申请人出资并委托案外人在租赁土地上修建房屋四间。因环评不过关等因素，申请人未开办养鸡场，而是将建好的用于养鸡场使用的四间房屋交与其母亲居住使用。2020年4月25日，申请人提出书面申请，要求在原建修的四间房屋旁边扩建生产管理用房供其母亲堆放燃料冬季烤火使用，由于申请人户籍为城镇非农业户口，已经不属于陵江镇xx村本集体经济组织成员，按照现行的土地管理法律规定不能使用陵江镇xx村集体土地建房，即申请人不具有在该村的建房主体资格，故被申请人不予批准。申请人在未经被申请人批准使用土地建房的情况下，就擅自违法占地建房。纵观整个违法建房的过程，申请人均是以自己的名义在实施本案建房的行为，是房屋建修的实际出资人并具体负责整个房屋建设活动的过程监管，是该案中违法建房的主体，其母亲仅是违法后果的受益者。根据原国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知(国土资发〔2014〕117号）文件“9.2.1违法责任主体认定”中规定“违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织”。故本案中被申请人认定申请人为建房的违法主体完全正确。三、本案不存在违反《行政处罚法》规定违法下达处罚决定的情形。申请人认为，根据《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。首先，申请人的第一次违法行为并非未被发现，在其修建房屋的过程中，被申请人下设国土管理所工作人员就进行现场制止。其次，《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。关于非法占用土地追诉时效的计算问题，最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复(1997)法行字第26号答复如下：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中当事人非法占地的行为至今未恢复原状，应视为有继续状态，因此适应于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，未超过追诉时效。因此被申请人依照的处罚条款和依据正确，应当对申请人以前和现在违法占地建房共计占地面积合并计算进行处罚。四、被申请人不存在引用法条错误问题，对违法占地处罚款完全正确。申请人将农用地（建房地点地类为旱地）改为建设用地，且用地不符合土地利用总体规划，按照《土地管理法》第七十七条规定应当予以拆除。申请人断章取义认为对不符土地利用总体规划的建筑只能拆除不应罚款的认识是错误的。该理解既不符合立法目的，也是对法律的曲解。可以并处罚款的适用情形是对所有类型的土地违法行为，从法律条文的表述上看“恢复土地原状”后面为“逗号”即后面的表述内容与前面表述的为一整句，并未单独规定符合土地利用总体规划的土地违法行为才能并处罚款。五、被申请人重新作出处罚决定符合法律规定。2020年9月17日，被申请人因申请人违法用地作出处罚，申请人不服申请行政复议。复议机关审查后以被申请人调查笔录中执法人员的行政执法证编号错误及申请人杨慎某与被调查人“杨某”是否为同一主体事实不清为由撤销了原处罚决定书。被申请人再次进行了调查，查明被申请人杨慎某的曾用名为“杨某”，当地百姓均称呼杨慎某为杨某，申请人对此也无异议。被申请人据此重新作出处罚决定书，不属于《行政复议法》第二十八条规定的“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”。综上所述，申请人的理由不能成立，请求复议机关严格审查，维持被申请人的处罚决定。

经审理查明：苍溪县陵江镇xx村村民委员会经本村两承包经营户的委托，于2012年12月28日与申请人签订了《农村土地承包经营权流转合同》，采用出租方式将该两户承包经营的2.4亩土地流转给申请人经营。2020年4月25日申请人提出了在流转的土地上修建占地30m2生产管理用房的申请，xx村于6月20日出具“同意申报审批”意见，6月23日陵江镇人民政府批复“请xx村两委按程序办理。”意见。2020年7月22日被申请人单位执法人员到陵江镇江南镇x组对杨某占地建房情况进行现场勘测并制作了现场勘测笔录，同日作出并向杨某、韩绍某送达了《责令改正自然资源违法行为通知书》。被申请人于2020年8月1日立案查处，执法人员对申请人及xx村主任进行了询问。申请人称是他母亲在建房，建房的钱是他出的，建成后也是他母亲在居住，他母亲在本村没有其他住房了，所占土地以前是荒草地。村主任称是申请人在出资、建房，是申请人母亲在居住，所占土地以前是荒草地。2020年7月28日，本案执法人员写出案件调查报告，建议对当事人杨慎某的违法建房限期拆除、恢复土地原貌。2020年8月7日被申请人对该案进行了会审，会审结果为责令退还非法占地给xx村x组，限期拆除、恢复土地原状，并处罚款。2020年9月3日被申请人向申请人送达了《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》，申请人当日向被申请人写出了对该案的说明，不承认江南x组所修房屋为申请人所建，称其母亲修房申请人不知情。2020年9月17日被申请人对申请人作出了苍自然资案处〔2020〕x号《行政处罚决定书》，申请人不服，向本府申请行政复议。本府经审查，认为被申请人认定申请人违法建房的现场勘测笔录及两份询问笔录因不能证明所涉建房当事人“杨某”与申请人系同一人，且两份询问笔录未记载调查时间，此三份证据存在严重瑕疵，不应采用。同时，被申请人对申请人的违法行为不符合土地利用总体规划的事实未提供相关证据予以佐证。因此，本案属于事实不清、证据不足情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本府于2020年12月17日作出苍府复决〔2020〕12号《行政复议决定书》，决定撤销被申请人于2020年9月17日作出的苍自然资案处〔2020〕x号《行政处罚决定书》的具体行政行为。

2020年12月25日及12月29日，被申请人分别对xx村村主任及xx村x组一村民就本案涉案房屋进行了调查询问。两被调查人证实申请人杨慎某和勘测笔录中的当事人“杨某”为同一人，两位被调查人都证明该涉房屋是杨慎某所修建，且“实际修建四间房屋给他母亲居住”，他母亲在本村没有其他住房，所占土地以前是荒草地。2021年1月12日，该案承办人员作出了“案件调查报告”建议对申请人未经批准所建房限期拆除、恢复土地原貌。2021年3月1日被申请人再次对该案进行了会审，会审结果为责令退还非法占地给xx村x组，限期拆除建筑物及其他设施、恢复土地利用原状，并处罚款。2021年3月9日被申请人作出了苍自然资案听告〔2020〕x号《当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》，3月12日被申请人向申请人通过邮寄送达了《行政处罚听证告知书》，3月13日申请人签收。2021年3月24日经被申请人内部审批程序决定对申请人作出行政处罚，作出了苍自然资案处〔2020〕x号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》载明，申请人未经批准建房行为“不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的相关规定。”决定“1．责令退还非法占用的189.62平方米集体土地给陵江镇xx村x组。2．限15日拆除在非法占用的189.62平方米土地上修建的房屋及其他设施，恢复土地利用原状。3．并处非法占用的189.62平方米集体土地每平方米30元的罚款共计伍仟陆佰捌拾捌元陆角（小写：5688.6元）”。2021年3月30日被申请人向申请人邮寄送达《行政决定书》，申请人拒收。被申请人向本府提供了一张截图证据复印件，上标有“2021年4月8日电话彩信发给杨慎某，并电话录音告知”“中国移动”“下午4：53”“下午3：54”“编辑”文字，另有两张有处罚决定书相关内容的大照片及难以辨识的18张小图片。

2021年4月9日，申请人对被申请人的行政处罚决定不服，向本府申请行政复议。本府依法受理后于2021年4月14日向被申请人送达了《被申请人答复通知书》及行政复议申请书副本，被申请人于2021年4月23日向本府提交了行政复议答复书及作出该具体行政行为的证据和依据。

同时查明：被申请人于法定时间内向本府提交的证据中有一份盖有“四川省苍溪县地博测绘事务有限公司测绘成果资料专用章（二）”《土地利用项目用地规划示意图》证据的复印件，该份证据中的“建设用地座落：”处内容为“苍溪县东溪镇”，该复印件上专用章下有一行小字“有效期延至2020年12月 四川省测绘地理信息局监制”。

被申请人本次答复提交的“2020年7月22日被申请人执法人员到现场制作的现场勘测笔录、办案人员对申请人及xx村主任进行询问形成的调查笔录、2020年8月7日申请人对本案进行会审形成的会审结果表”四份证据，与本案申请人不服被申请人于2020年9月17日作出的苍自然资案处〔2020〕x号《行政处罚决定书》的具体行政行为申请行政复议一案中，被申请人提交的“2020年7月22日被申请人执法人员到现场制作的现场勘测笔录、办案人员对申请人及xx村主任进行询问形成的调查笔录、2020年8月7日申请人对本案进行会审形成的会审结果表”四份证据存在不一致情况。

2020年9月3日，申请人收到《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》后，向被申请人提交了针对该案的陈诉、申辩材料，被申请人没有提供已对申请人陈述、申辩进行复核的证据。

2020年9月3日被申请人向申请人作出了苍自然资案听告〔2020〕x号《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》、2021年3月9日被申请人作出了苍自然资案听告〔2020〕x号《当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》，该两份告知书均载明：“……你（单位）享有陈诉、申辩和听证的权利。如你（单位）对我局上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。逾期不提出视为放弃权利。”

被申请人提供的2020年9月14日至9月17日针对该案的内部审批证据、2021年3月19日至3月24日针对该案的内部审批证据均存在涂改。

被申请人在提交证据、依据的法定最后期限（即2021年5月14日）后，又向本府补充提交了有“建设用地座落：苍溪县陵江镇”文字内容及盖有“四川省苍溪县地博测绘事务有限公司测绘成果资料专用章（二）”的《土地利用项目用地规划示意图》《土地利用项目用地现状示意图》复印件及一份手写标注有“杨慎某建房地点属于旱地，不占基本农田”字样的附图复印件，该两份示意图复印件书证上的专用章下有一行小字“有效期延至2020年12月 四川省测绘地理信息局监制”，该附图复印件证据未标明制作主体、附图来源等具体内容。

本府认为：被申请人于2020年9月3日、2021年3月9日向申请人作出的苍自然资案听告〔2020〕x号《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》中，关于申请人异议提出应“三个工作日内”提出的时间限制是针对听证而言，如果在对陈诉、申辩及听证的告知中统一如此表述不妥，本府予以指正。同时，2020年9月3日、2021年3月9日向申请人作出的《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》使用同一文号“苍自然资案听告〔2020〕x号”不妥，本府予以指正。另外，申请人收到《关于当事人陈诉、申辩及行政处罚听证告知书》后，向被申请人提交了针对该案的陈诉、申辩材料。被申请人没有向本府提供已对申请人陈述、申辩进行复核的证据。按照法律规定，本府视为被申请人没有对申请人陈述、申辩进行复核，本府予以指正。

被申请人本次答复提交的“2020年7月22日被申请人执法人员到现场制作的现场勘测笔录、办案人员对申请人及xx村村主任进行询问形成的调查笔录、2020年8月7日申请人对本案进行会审形成的会审结果表”四份证据，与本案申请人不服被申请人于2020年9月17日作出的苍自然资案处〔2020〕x号《行政处罚决定书》的具体行政行为申请行政复议一案中，被申请人提交的“2020年7月22日被申请人执法人员到现场制作的现场勘测笔录、办案人员对申请人及xx村村主任进行询问形成的调查笔录、2020年8月7日申请人对本案进行会审形成的会审结果表”四份证据存在不一致情况。针对同一违法行为，被申请人后提供的上述四份证据与先提供的四份证据比对，存在明显添加、修改行为，四份证据前后不一致，本府予以指正。

被申请人提供的2020年9月14日至9月17日针对该案的内部审批证据、2021年3月19日至3月24日针对该案的内部审批证据均存在涂改行为，本府予以指正。

被申请人通过邮寄向申请人送达处罚决定书被拒收后，又提供的通过彩信送达的截图证据，该证据无法证明被申请人向申请人送达行政处罚决定书符合法律规定，本府予以指正。

根据《中华人民共和国土地管理法》及县委编办下发的被申请人“三定方案”的规定，被申请人有权对苍溪县行政区域内土地相关违法行为管理和处罚，主体适格。

根据《国土资源违法行为查处工作规程》“9.2.3是否符合土地利用总体规划的认定”的规定“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。”被申请人于法定时间内向本府提交的用于证明申请人的行为不符合土地利用总体规划的唯一证据《土地利用项目用地规划示意图》，因不能证明建设用地的正确座落，且印章标明了“有效期延至2020年12月”，该证据存在重大瑕疵，不符合《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，本府不予采纳。依据行政复议法的规定，被申请人于法定时间后提交的《土地利用项目用地规划示意图》《土地利用项目用地现状示意图》及附图，本府不予采纳。因此，无法证明行政处罚决定书中所载“申请人的行为不符合土地利用总体规划”。

被申请人对申请人及xx村主任第一次调查询问时，申请人称是他母亲在建房，建房的钱是他所出，建成后是他母亲在居住。村主任村称是申请人在出资、建房，是申请人母亲在居住。被申请人于2020年12月25日对xx村村主任及xx村x组一村民调查询问，两被调查人陈述该涉案房屋是杨慎某所修建，且“实际修建四间房屋给他母亲居住”。被申请人并未提供其对申请人母亲进行询问调查以确认涉案房屋所有人的证据。上述三位被询问人都证明申请人母亲在本村没有其他住房了。因此，涉案房屋到底是属申请人所有，还是属其母亲所有；申请人建房到底是为自己建房，还是受其母亲委托为其母亲建房；申请人为建房的出资行为是否为申请人所称的为帮助其母亲，即是否存在申请人与其母亲在涉案房屋建设资金上的赠与、出借等行为。这些都将直接影响本案能否锁定违法行为人，即直接影响到违法责任主体的认定。被申请人并未提供认定违法占地建房行为实施主体及责任主体的确凿证据。因此，认定申请人为违法行为的实施者和责任主体，属于主要事实不清、证据不足。

根据《国土资源违法行为查处工作规程》“9.2.2违法用地占用地类认定”的标准是“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。”被申请人提供的三位被询问人都证明涉案房屋所占土地以前是荒草地，被申请人也未提供涉案房屋违法用地占用地类认定的其他证据。因此，无法证明处罚决定书中所称的申请人的行为“违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的相关规定。”

综上所述，被申请人在对申请人作出行政处罚时，并未查清申请人的违法事实，所提供的证据无法证明申请人违反了被申请人所作出的行政处罚上所述的相关行为。因此，被申请人于2021年3月24日作出的苍自然资案处〔2020〕x号《行政处罚决定书》的具体行政行为主要事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本府决定如下：

撤销被申请人于2021年3月24日作出的苍自然资案处〔2020〕x号《行政处罚决定书》的具体行政行为。

本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人若对本复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起十五日内向苍溪县人民法院提起行政诉讼。

苍溪县人民政府

2021年5月31日