资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、保护不严格……这些问题严重制约自然资源资产的开发利用及保护修复。

针对这些问题，中办、国办近期印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确了此项改革的目标，并给出改革“时间表”和“路线图”。改革突出强调了哪些关键要素，要强化哪些重要基础性工作？自然资源部有关负责人围绕这些问题进行了解读。

注重改革系统性、整体性和协调性，做好顶层设计

产权制度是社会主义市场经济的基石，实践和研究表明，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度有利于自然资源的集约开发利用和生态保护修复。

自然资源部综合司有关负责人表示，随着经济社会发展，我国自然资源资产产权制度逐步建立，特别是党的十八大以来，自然资源资产产权制度改革提速，在推进自然资源统一确权登记、完善自然资源资产有偿使用、健全自然资源生态空间用途管制和国土空间规划、加强自然资源保护修复与节约集约利用等方面进行了积极探索，同时农村集体产权、林权等一批产权制度改革加快推进，形成了一系列制度方案、标准规范和试点经验。

“但客观看，这些改革探索系统性、整体性和协调性还不够，还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应、不协调的一些突出问题，甚至因土地产权主体不清造成‘公地悲剧’。”这位负责人说，此次出台《意见》就是要做好自然资源资产产权制度改革的顶层设计，使产权制度在生态文明建设中发挥更加重要的作用。

《意见》提出，到2020年，基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

为实现这一目标，改革将以坚持完善自然资源资产产权体系、落实产权主体、促进自然资源集约开发利用和生态保护修复等作为基本思路。该负责人表示，“这一基本思路，突出和强化了产权的两大关键要素——权利体系和主体，突出和强化了产权的重要基础性工作——调查监测和确权登记，突出将产权制度贯穿自然资源源头保护、过程节约和末端修复的全过程。”

健全产权体系，推动所有权与使用权分离

“为解决自然资源所有者不到位、使用权边界模糊等问题，《意见》提出多方面主要任务，首要就是健全自然资源资产产权体系。”自然资源部综合司有关负责人说，“这是自然资源资产产权制度改革的重点。”

如何健全自然资源资产产权体系？《意见》提出，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。以土地“三权分置”为代表的所有权与使用权分离改革探索，成为一大看点。

——土地方面：落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。

——矿产方面：探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、釆矿权授予与相关规划的衔接，依据不同勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续保留期限，根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限，依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。

——海洋方面：探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能，构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。完善水域滩涂养殖权利体系，依法明确权能，允许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。

保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产

“明确自然资源资产产权主体，这是自然资源资产产权制度改革的关键。”这位负责人表示，针对自然资源资产产权主体规定不明确等情况，《意见》提出研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。针对收益分配机制不合理等问题，《意见》提出完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。

据介绍，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点将在福建、江西、贵州、海南等地探索开展。

对于农村集体所有的自然资源资产所有权，这位负责人表示，将依法落实农村集体经济组织特别法人地位。农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。

作为强化自然资源资产产权的一项重要基础性工作，自然资源统一确权登记将在总结试点经验、完善确权登记办法和规则的基础上加快推进。该负责人表示，将重点推进国家公园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河重要生态空间确权登记工作，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记全覆盖。（记者 朱隽）