《苍溪县全面落实行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》的解读

文件：苍溪县人民政府办公室关于印发苍溪县全面落实行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度 实施方案的通知

苍溪县全面落实行政

执法公示制度执法全过程记录制度重大

执法决定法制审核制度实施方案的通知的解读

2019年1月，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号，以下简称《指导意见》）。为认贯彻落实党中央《指导意见》，2019年12月15日，我县根据《广元市人民政府办关于印发全面落实行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案的通知》（广府办发〔2019〕50号）文件精神，起草了我县的《苍溪县全面落实行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》（苍府办发〔2019〕29号）。

一、我县出台行政执法“三项制度”的背景

行政执法三项制度是经济社会和国家治理水平发展到一定阶段的产物，其制定出台有三个重要背景。

一是党中央的重要决策。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要推行行政执法公示制度；完善执法程序，建立执法全过程记录制度；严格执行重大执法决定法制审核制度。2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了行政执法三项制度试点工作方案。2017年初，《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国办发〔2017〕14号）公布实施。试点结束后，司法部总结试点经验，起草了全面推行行政执法三项制度的《指导意见》。

二是经济社会发展面临诸多前所未有的挑战。为了应对这些挑战，党中央、国务院推出了包括“放管服”改革等在内的各项改革措施，努力加强政府自身建设，不断降低制度性交易成本，优化营商环境，充分释放制度的生产力。

三是行政执法面临不少问题。执法不作为让违法行为“畅通无阻”，对守法人员形成了不公，破坏了法治环境；执法不公正，畸轻畸重，恶意选择性执法，影响了人民群众对法治的信仰；执法不规范，影响了执法形象，甚至导致执法行为违法；执法不公开，暗箱操作，为公权力寻租留下隐患。这些问题影响了经济社会发展的正常秩序，破坏了营商环境。在新的时代背景下，迫切需要通过制度建设整体提升行政执法水平，解决经济社会发展和政府治理自身存在的问题，增强人民群众的获得感和幸福感。

二、行政执法“三项制度”的主要内容

（一）行政执法公示制度重点要抓好事后公示

行政执法公示制度是政务公开制度的组成部分，法律基础主要是《政府信息公开条例》。推行行政执法公示制度试点重在打造阳光政府，及时主动公开执法信息，让行政执法在阳光下运行。

1. 事中公示的主要创新是佩戴执法证件。

《指导意见》规定，行政执法人员在执法时必须主动出示执法证件，向当事人和相关人员表明身份，鼓励采取佩戴执法证件的方式，执法全程公示执法身份。《行政处罚法》第37条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员应当向当事人或者有关人员出示证件。《指导意见》提出了比《行政处罚法》更细致的要求，即采取佩戴的方式出示证件，解决了不亮证、亮证时间短、相对人难监督等问题。

2. 事后公示要把握公示的性质和原则。

行政执法决定公示可以分为全文公示、摘要公示，显名公示、隐名公示，内部公示和外部公示等多种形式。对于违法事实的披露，性质如何认定，在比较法上有行政强制和行政处罚两类。

一是民商有别原则。如果其违法行为属商业行为，可以更多地考虑公开，加强对其约束；如果其为民事行为，则价值选择上应更多地考虑个人生活安宁。

二是善良风俗原则。行政执法要遵循社会主义核心价值观。在执法公示制度下，卖淫嫖娼信息并不一定都要予以公布，当然一些公众人物是例外，因为公众人物的适度容忍义务，即使在民法上也是最基本的规则之一。

三是公共秩序原则。大规模违法等事实必须尽快公布，以约束违法行为、平复公众焦虑情绪，如长春长生疫苗违法事件。

（二）行政执法全过程记录制度重在规范程序、强化应用

1.文字记录要抓好规范化和电子化

文字记录是全过程记录制度的最基本要求，音像记录则是锦上添花，对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录。

2.音像记录体系构建要合理

一是充分认识音像记录的心理干预作用。长期以来，困扰行政执法的一个重要问题是一些行政执法人员和行政相对人对执法抱有不良预期，执法人员想寻租，行政相对人想逃避执法。音像记录的好处是实时化、全过程、全覆盖，同时对行政执法人员和行政相对人实现双重监督，通过重塑执法双方的心理机制，消除不良预期，逐步改变执法环境，树立执法权威，推进执法规范。二是建立标准化的信息保障体系。音像记录是智能执法、精准执法的重要支撑。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》提出：“强化科技、装备在行政执法中的应用。”音像记录的体系包括移动终端、物联网设备、执法场所、指挥中心、视频监控、云计算平台等。就移动终端而言，执法记录仪的配置应考虑制式，防止形成新的信息孤岛，能够通过智能手机执法的，也可以直接使用智能手机执法。

（三）重大执法决定法制审核制度分类推进

1.法制审核机构和人员

一是专业的审核人员，原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%；二是充分发挥法律顾问和公职律师的作用。这方面，可以走政府采购服务的路径。

2.重点在于法制审核的范围

2017年，《行政处罚法》进行了修改，在第38条增加了第三款，规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”这里没有区分简易程序、一般程序和听证程序，同时还要求行政机关内部初次从事审核的人员要具有法律职业资格，这是一个非常高的标准，达不到要求的地方和部门，可以考虑外部审核的路径。