苍府复决〔2023〕7号

申请人：苍溪县某水库管理站。

委托代理人：文某某，该水库管理站职工。

申请人：雒某某。

委托代理人：张梦瑞，国信信扬（成都）律师事务所律师。

被申请人：苍溪县人力资源和社会保障局。

负责人：邢小川，局长。

申请人不服被申请人2023年3月3日作出的（2023）川0824工不认2号《不予认定工伤决定书》，苍溪县某水库管理站（以下简称某水库管理站）于2023年3月16日、雒某某于2023年3月20日先后分别向本机关申请行政复议。本机关依法受理，2023年3月21日、3月23日先后分别向被申请人发送了二申请人提交的行政复议申请书副本。因二申请人的行政复议申请是针对被申请人同一具体行政行为，本机关对二申请人的行政复议申请并案处理。被申请人3月27日向本机关提交了书面答复及相关证据、依据和其他有关材料。现已审理终结。

申请人请求：撤销并责令被申请人作出认定工伤的决定。

申请人某水库管理站称：申请人于2022年12月1日向被申请人提出工伤认定申请，自称其职工谢某某于2022年9月18日21时许，在接到苍溪县水利局（以下简称县水利局）防汛值班人员通过工作群发布的暴雨预警信息和要求各水库人员值班值守通知后，乘坐杨某驾驶的小轿车行至苍溪县歧坪镇金坪汽修旁时，车辆越过道路中心单黄实线驶出道路掉落于路外一口防旱池内，造成谢某某死亡。申请人请求对其职工谢某某认定工伤。被申请人受理该案件后，认为谢某某的死亡，符合《工伤保险条例》第十六条第（二）项之规定，作出了不予工伤认定的决定。申请人认为：醉酒不应一律作为不予认定工伤的事由，本案被申请人对谢某某死亡不予认定工伤系适用依据错误，理由如下：本案中，《道路交通事故证明书》证明：谢某某在上下班途中因交通事故死亡，且未明确本次事故的发生系谢某某的主要责任，符合《工伤保险条例》第十四条规定，因此应予认定工伤。被申请人决定对谢某某醉酒不予工伤认定的依据是《工伤保险条例》第十六条第（二）项之规定，但对于该情形《社会保险法》第三十七条有明确规定“职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形”，不认定为工伤要求醉酒与职工伤亡之间具有因果关系，即醉酒造成行为失控进而引发职工伤亡事故的，对于职工伤亡不认定为工伤；反之，如果醉酒与职工伤亡事故之间不存在因果关系，则不得以醉酒为由不予认定工伤。本案中，虽然送检的谢某某心脏血液中检出乙醇含量为130.1mg／100ml；但《道路交通事故证明书》中记载，无法查明事故发生时小型轿车的驾驶人，也就是说没有证据证明谢某某是醉酒驾车导致交通事故造成死亡，即谢某某醉酒与交通事故发生、谢某某死亡之间不存在因果关系，不应当作为认定工伤的排除情形。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”《社会保险法》属于法律，在效力上高于属于行政法规的《工伤保险条例》，因此，就醉酒是否作为认定工伤的阻却条件而言，应当以《社会保险法》的规定为评判标准。回到本案，谢某某在交通事故发生时虽处于醉酒状态，但没有证据证明事故的发生系谢某某醉酒所致，谢某某醉酒与交通事故发生、谢某某死亡之间不存在因果关系。被申请人苍溪县人力资源和社会保障局未区分醉酒与伤亡事故发生是否存在因果关系的情况下，单纯以醉酒为由不予认定谢某某工伤，属法律适用不当，应予纠正。据此，申请人认为被申请人忽视上位法的规定直接适用下位法，忽视醉酒与工伤之间的因果关系，作出不予认定工伤的决定，属于《中华人民共和国行政复议法》第28条第三款第（2）项“适用依据错误的”的情形，行政复议机关应当依法撤销该工伤认定行为，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。综上，恳请复议机关依法撤销被申请人作出的不予认定工伤决定书，并责令被申请人重新作出具体行政行为。

申请人某水库管理站提供的证据有：1.申请人事业单位法人证书复印件；2.申请人法定代表人身份证复印件；3.申请人委托单位职工办理行政复议授权委托书原件；4.被委托人身份证复印件；5.被申请人作出的（2023）川0824工不认2号《不予认定工伤决定书》复印件；6.苍人函〔2010〕62号《苍溪县人事局关于卢某某等九名同志工作调动的复函》复印件。

申请人雒某某称：2022年9月18日21时许，某水库管理站职工谢某某接到单位临时值班通知，遂于21时32分乘坐朋友杨某驾驶的小轿车出发前往水库，23时51分，杨某驾车行驶至苍溪县苍旺路40KM+300M处时，车辆越过道路中心单黄实线驶出其车行方向道路左侧路面掉落于路外一口防旱池内，致谢某某溺水致缺氧而造成窒息死亡。2022年12月1日，某水库管理站向苍溪县人力资源和社会保障局申请工伤认定，2023年3月3日，苍溪县人力资源和社会保障局作出《不予认定工伤决定书》，理由为：“谢某某的死亡，符合《工伤保险条例》第十六条第（二）项之规定，现决定不予认定为工伤”。该认定结论认定事实错误、适用法律错误，应予撤销，理由如下：一、谢某某的死亡原因经苍溪县公安局鉴定系“溺水致缺氧而造成窒息死亡”，而非醉酒导致，依照《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定，不属于排除认定工伤的事由，苍溪县人社局适用《工伤保险条例》属于适用法律错误。《中华人民共和国社会保险法》第三十七条规定：“职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（二）醉酒或者吸毒”。根据本条法律规定，醉酒与职工伤亡之间应当具有“导致”的直接因果关系，才构成排除认定工伤的事由。《工伤保险条例》第十六条虽然规定只要存在醉酒情形就不认定为工伤，但该条款属于旧行政法规的规定，已被新实施的上位法《中华人民共和国社会保险法》更替，苍溪县人社局适用法律法规错误，应予纠正。《工伤保险条例》属于行政法规，2004年1月1日施行，最新修订时间为2010年12月20日；而《中华人民共和国社会保险法》属于法律，施行时间为2011年7月1日，最新修订时间为2018年12月29日。《中华人民共和国社会保险法》属于《工伤保险条例》的上位法，且属于新法，根据《中华人民共和国立法法》第九十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，第一百零三条规定：“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，因此，对于《中华人民共和国社会保险法》与《工伤保险条例》对醉酒不予认定工伤规定不一致的条款，应当适用效力更高的《中华人民共和国社会保险法》。综上，谢某某的死亡原因经公安鉴定系“溺水致缺氧而造成窒息死亡”，而非醉酒导致，不应以《工伤保险条例》第十六条第（二）项之规定排除工伤认定，苍溪县人社局认定错误。二、谢某某的死亡属于《工伤保险条例》第十六条第（六）项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”工伤认定情形。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第二条规定：“《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的‘非本人主要责任’的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”根据上述规定，只要有关机关出具的法律文书（事故责任认定书）没有明文认定主要责任人为职工本人，即属于“非本人主要责任”。本次事故，苍溪县公安局交通警察大队2022年11月11日作出的苍公交证字[2022]第02号《道路交通事故证明书》并未认定谢某某为主要责任人。并且，根据苍溪县公安局交通警察大队2022年10月23日作出的《道路交通事故调查报告》显示：“二、道路交通事故发生经过：2022年9月18日，当事人杨某驾驶川HAP556号小型轿车搭乘谢某某，从苍溪县岳东镇方向沿苍旺路往苍溪县歧坪镇场方向行驶。23时56分，杨某驾车行驶至苍溪县苍旺路40KM+300M处，川HAP556号小型轿车驶入其行车道左侧路外水池内，致杨某、谢某某溺水致缺氧而造成窒息死亡”“四、使用法律、法规及责任划分意见：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条，《中华人民共和国道路安全法实施条例》第九十一条及《道路交通事故处理程序规定》第六十条第一款第一项之规定，建议杨某承担本次事故全部责任；建议谢某某无责任”。同时，《道路交通事故调查报告》附件显示，川HAP556号小型轿车当晚驾驶情况为：“21时32分，由杨某驾驶车辆、谢某某乘坐在副驾驶位离开停车地往苍溪县北门大道出城方向驶离。21时33分，苍溪县北门大道出城方向卡口照片显示，驾驶员为杨某，谢某某乘坐在该车副驾驶位。22时36分，苍溪县元坝至歧坪方向卡口照片显示，驾驶员为杨某，谢某某乘坐在该车副驾驶位，并将座椅放倒睡在副驾驶位。22时57分，川HAP556号小型轿车经过歧坪镇旭光村卡口往岳东镇方向行驶。23时07分，川HAP556号小型轿车经过歧坪镇天星桥卡口往岳东镇方向行驶。23点16分，川HAP556号小型轿车出现在岳东镇加油站，该处监控显示驾驶员为杨某，且在整个加油过程中，杨某及谢某某均未下车。23时19分，杨某通过手机支付100元加油费用后，驾车离开岳东加油站往岳东中学方向行驶。23时22分，川HAP556号小型轿车出现在岳东中学监控画面中，并在岳东镇场街道掉头往歧坪镇方向行驶。23时32分，川HAP556号小型轿车出现在歧坪镇天星桥卡口，并往县城方向行驶，23时41分，川HAP556号小型轿车出现在歧坪镇旭光村卡口，并往县城方向行驶，23时51分，川HAP556号小型轿车出现在金坪汽修厂监控视频中，随即到达出事地点发生事故。”虽然因车辆落水的最后时刻没有监控拍摄到驾驶室，苍溪县公安局交通警察大队最终作出的《道路交通事故证明书》认为“无法查明事故发生时川HAP556号小型轿车的驾驶人”，但根据苍溪县公安局交通警察大队调查记录显示，整个路程只要是监控能拍摄的画面，都是杨某在驾驶车辆，谢某某坐在副驾驶座休息，期间双方并未交换位置，没有任何证据可证明本次交通事故的主要责任人是谢某某。因此，在没有《道路交通事故证明书》或其他相关法律文书明文认定谢某某属于“主要责任人”的情形下，均应认定谢某某属于《工伤保险条例》第十六条第（六）项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”工伤认定情形。综上所述，谢某某在单位临时紧急通知的加班上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害溺水致缺氧而造成窒息死亡，其出发前虽有饮酒，但死亡原因并非本人醉酒导致，不属于工伤认定的法定排除情形，依法应当认定为工伤。工伤保险的建立目的本身就是为了保障因工作遭受事故伤亡的职工及职工家属依法从国家和社会获得经济帮扶，事故发生当时本是谢某某的正常休息时间，为了防汛抢险救灾，接到单位通知的谢某某立即连夜乘车赶往水库加班，不幸身亡，其上有老人须供养、下有小孩还在读书，妻子雒某某没有固定工作以打零工为生，一家陷入极度困境，请求人民政府依法核实本案情况，作出公正而有温度的复议认定，真切化解社会问题。

2023年3月31日，申请人雒某某提交的《复议补充事由》称：一、根据现行法律法规规定，排除工伤认定的法定事由仅有《社会保险法》第三十七条规定的三类情形，除此之外，无论职工是否存在其他过错或过失，均不得作为排除工伤认定的事由。我国工伤的认定和排除的情形均由法律法规明文规定，只要职工在法律法规明文规定的情形中受到伤亡，且不存在法律法规明文规定的排除认定工伤的事由，即应作出构成工伤的认定。1、构成工伤的法定情形为《工伤保险条例》第十四条、第十五条的情形。2、排除认定工伤的法定情形为《社会保险法》第三十七条规定的情形。除上述条文外，我国法律法规无其他认定和排除认定工伤的相关规定。根据上述规定可知，除了故意犯罪、醉酒、吸毒、自残、自杀直接导致职工伤亡外，只要属于认定工伤的法定情形，法律法规并不再考量职工受到伤害的其他原因，无论职工是否有其他过错、过失，亦或单位是否无过错，亦或伤害是由其他第三方造成，均不影响工伤的认定，工伤保险以损害结果为理赔依据，而非以职工无过错为理赔依据，也不因职工的过错程度分等级理赔。本案中，谢某某在前往水库巡查值班的路上，虽然搭乘喝了酒的驾驶员驾驶的车辆，但该选任过失并不是导致其死亡的直接法律后果（谢某某选择乘坐该车辆与其溺水死亡之间不是必然直接的因果关系，中间间隔了多重其他因素），也不属于法律规定的排除认定工伤的事由。因此，本案不得以该事由不予认定谢某某构成工伤。二、谢某某死亡地点属于正常上班途中，并不存在绕路问题。谢某某工作管辖片区包括位于苍溪县岳东镇文林社区文坪村的文林水库和位于苍溪县漓江镇龙垭村的长征水库，谢某某接到单位的防汛值班通知后，可以根据具体情况决定先前往文林水库还是先前往长征水库，更可以根据当天的暴雨天气选择走大道还是走泥泞小道，只要大方向是在其工作辖区的路途中，均属于上班途中。综上所述，谢某某属于“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害”的工伤情形，且死亡原因并非醉酒导致，案件中的其他因素均不属于法律规定的可排除认定工伤的法定要件，本案依法应当认定构成工伤。其次，申请人作为谢某某的家属，遭受巨大的丧夫之痛，对杨某一家的遭遇感同身受，因此，申请人如取得工伤理赔，也愿意在能力范围内与杨某家属共渡难关，以便化解两个家庭的困难。

申请人雒某某提供的证据有：1.申请人身份证复印件；2.苍公交证字[2022]第02号《苍溪县公安局交通警察大队道路交通事故证明书》复印件；3.苍溪县公安局交通警察大队《道路交通事故调查报告》复印件；4.雒某某、谢某某户口簿复印件；5.被申请人作出的（2023）川0824工不认2号《不予认定工伤决定书》复印件。

被申请人答复称：一、不予认定工伤事实清楚。（一）谢某某与申请人某水库管理站人事关系成立。死者谢某某系申请人某水库管理站职工。申请人提供的下列证据：事业单位法人证书，谢某某身份证复印件、县水利局2022年7月5日《会议纪要》等清晰表明，申请人某水库管理站为合法事业单位，谢某某生前为某水库管理站站长，谢某某生前与申请人某水库管理站建立了人事关系。（二）谢某某生前醉酒及发生交通事故死亡的事实清楚。《苍溪县公安局交通警察大队道路交通事故证明书》（苍公交证字[2022]第02号），广元市公安局物证鉴定所检验报告（广公物鉴理化字[2022]第1270号），广元市公安局物证鉴定所检验报告（广公物鉴理化字[2022]第1256号），广元市永泰司法鉴定所司法鉴定意见书（广永司鉴所[2022]病鉴字第040号），四川省遗体火化证（证书编号：gyN08005711）《苍溪县某水库管理站关于谢某某伤亡情况说明》，杨某2、刘某某、雒某某询问笔录，文某某、王某某工伤认定案件调查笔录等证明，2022年9月18日18时30分许，杨某、谢某某、杨某2、董某、文某2等人一起在苍溪县陵江镇人民中街3313号附7号“火锅第一家”火锅店吃饭饮酒。当晚21时许，谢某某收到县水利局防汛值班人员通过工作群发布的暴雨预警信息和要求各水库人员值班值守通知后，电话通知文某某、王某某去值班，当晚21时32分，谢某某乘坐杨某驾驶的小轿车（车牌号：川HAP556）出发，沿苍旺路行驶至苍溪岳东场镇。23时22分，川HAP556小轿车从苍溪县岳东场镇掉头后沿苍旺路往苍溪县城方向行驶。23时51分，该车行驶至苍旺路40KM+300M处（苍溪县歧坪镇金坪汽修旁）越过道路中心单黄实线驶出其车行方向道路左侧路面掉落于路外一口防旱池内。2022年9月21日，谢某某、杨某尸体在该防旱池内被发现。苍溪县公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明书》中记载无法查明事故发生时川HAP556号小轿车的驾驶人。广元市永泰司法鉴定所司法鉴定意见书（广永司鉴所[2022]病鉴字第040号）载明：谢某某死亡原因：符合溺水致缺氧而造成窒息死亡。该鉴定报告证明谢某某溺水死亡。广元市公安局物证鉴定所2022年9月27日的检验报告载明：送检的杨某心脏血液中检出乙醇含量为159.7mg/100ml;2022年10月3日的检验报告载明：送检的谢某某心脏血液中检出的乙醇含量为130.1mg/100ml，证明杨某、谢某某生前均处于醉酒状态。四川省遗体火化证（证书编号：gyN08005711）载明：谢某某火化日期：2022年09月29日，证明谢某某已于2022年9月29日被火化。（三）被申请人作出不予认定工伤前收集的证据确实充分：申请人事业单位法人证书，谢某某身份证复印件、县水利局2022年7月5日《会议纪要》等证明申请人与谢某某建立了人事关系。《苍溪县公安局交通警察大队道路交通事故证明书》（苍公交证字[2022]第02号），杨某2、刘某某、雒某某询问笔录，文某某、王某某工伤认定案件调查笔录，广元市公安局物证鉴定所关于杨某、谢某某的心脏血液乙醇含量报告等证明了谢某某生前饮酒、死亡的情况，以及生前处于醉酒状态。二、不予认定工伤适用法律、法规正确。根据《工伤保险条例》第五条第二款、第三款，《四川省工伤保险条例》第十二条第一款的规定，被申请人具有对本行政区域内的工伤认定申请进行工伤认定或不予工伤认定的行政职权。被申请人根据申请人某水库管理站提交的及依据职权调查的证据，依法认定谢某某醉酒的情形符合《工伤保险条例》第十六条：“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。”第（二）项的规定不予认定为工伤的情形，对谢某某死亡的情形不予认定为工伤。综上，被申请人是依据法律、行政法规的授权开展工伤认定工作，也是依据在案事实和证据，根据《工伤保险条例》等的规定作出不予认定工伤的决定，适用法律、行政法规正确。三、不予认定工伤理由充分。首先，苍溪每年从5月至10月为防汛期，2022年的防汛期截止10月24日，作为文林和长征水库管理站负责人的谢某某随时可能应急值守。2022年9月18日，谢某某收到水利局通知，要求回到工作岗位开展防汛应急值守，在其安排单位职工返回文林、长征水库管理站的情况下，乘坐朋友杨某私家车到某水库管理站，其行进的路线可以认定为上班途中。车行至岳东镇场后，并未继续前行到某水库管理站方向，而是向歧坪场镇方向行进，后在苍旺40KM+300M（苍溪县歧坪镇金坪汽修旁）道路旁水池内被发现二人均已死亡，故无从查证二人向歧坪场镇方向的目的和是否还会返回某水库管理站，以及在发现谢某某时已经是事发两天之后，且尸体已经脱离车辆，浮在水面，究竟是谁在驾驶车辆无法查明。此时，应当依据《工伤保险条例》的倾向于保护劳动者的立法目的，而作出有利于谢某某的推定，即谢某某死亡的情形符合《工伤保险条例》十四条第（六）项规定认定工伤的情形。因此，排除谢某某醉酒的情形，应当认定为工伤。其次，因谢某某家属在收到《广元市公安局物证鉴定所检验报告》后，并未向县人社局提供谢某某的乙醇含量检测报告，且交通事故证明书并未载明谢某某是否饮酒，后人社部门工伤调查人员在县交警大队收集了案涉2人的乙醇含量检测报告，发现案涉2人的乙醇含量均达到了醉酒的程度（车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验GB19522-2004）。故此，谢某某的伤亡情形因符合《工伤保险条例》第十六条第（二）项的规定而不能认定为工伤。再次，二申请人在行政复议申请书中关于依据《社会保险法》第三十七条“职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”的规定认为谢某某伤亡与醉酒有没有因果关系的问题。就因果关系来说，法律上的因果关系是行为高概率引发事件结果即成立因果关系。酒精具有麻痹神经中枢的作用，导致行为人的判断能力和反应能力迟钝难以辨认或控制自己的行为。道路交通法明文规定禁止酒驾，更严禁醉驾，驾驶人员在正常状态之下都很难避免交通事故的发生，酒驾醉驾状态下驾车发生交通事故甚至致人死亡的几率就更高了。本案中，谢某某在醉酒状态下，不管是要求同事一起饮酒并醉酒的杨某开车送其到工作地点，还是杨某主动送他，均说明谢某某当时已经不能判断自己的行为，其错误的由杨某送他的行为直接导致小轿车川HAP556启动上路的那一刻就已经处于极度危险之中了，故很难排除不是醉酒引发死亡，试想一下，如果谢某某不醉酒，应该不会也不敢找醉酒的人如此长距离地送他，如果谢某某不醉酒，相信发生交通事故时，应该能够自救，甚至还可能让杨某脱险，故很难排除其死亡与醉酒之间的因果关系。《工伤保险条例》是行政法规，是各级人社部门认定工伤的主要依据，《社会保险条例》第三十七条第（四）项也授权法律、行政法规对不认定工伤的情形作出规定，故工伤保险条例不认定工伤的情形法律效力等同于法律，毋庸置疑。另外，值得注意的是2010年工伤保险条例（修订）对2003年工伤保险条例（375号）十六条的规定作出了明确的修改，专门删除了关于申请人认为的因果关系，体现出国家反对职工酒后上班的坚决态度，这也是安全生产的要求，作为职工必须严格遵守，醉酒状态的人是无法正常参加工作的，立法者不可能对醉酒后工作进行法律上的鼓励，这就是上述法条修改的原因。四、行政确认程序合法。申请人向被申请人提交工伤认定申请，被申请人依法受理后，收集了申请人提交的相关证据材料、依职权对相关的人员作了调查询问笔录并向相关部门提取了有关证明材料，依法作出不予认定工伤决定并向双方当事人送达了相关法律文书，符合法定程序。综上，被申请人审核相关证据，依据职权开展调查，认定相关事实，依法作出《不予认定工伤决定书》(2022)川0824工不认2号，事实清楚，适用法律、行政法规、政策正确，程序合法。恳请驳回申请人的行政复议请求。

被申请人提供的证据、依据和其他有关材料有：1.被申请人《统一社会信用代码证书》及其法定代表人身份《证明》；2.（2022）川0824工补3号《工伤认定申请补正材料告知书》及《送达回证》（受送达人为某水库管理站）；3.（2022）川0824工受92号《工伤认定申请受理决定书》及《送达回证》（受送达人分别为某水库管理站、雒某某）；4.（2023）川0824工不认2号《不予认定工伤决定书》及《送达回证》（受送达人分别为某水库管理站、雒某某）；5.雒某某身份证、结婚证；6.《工伤认定申请表》（申请人为某水库管理站）；7.某水库管理站《事业单位法人证书》及谢某某身份证；8.县水利局2022年7月5日第13期《会议纪要》；9.《苍溪县某水库管理站关于谢某某死亡情况说明》；10.对杨某2、刘某某的《询问笔录》；11.苍溪县公安局交通警察大队苍公交证字[2022]第02号《道路交通事故证明书》；12.广元市公安局物证鉴定所广公物鉴理化字〔2022〕1270号《检验报告》及《送达回执》（受送达人为雒某某）；13.广元市公安局物证鉴定所广公物鉴理化字〔2022〕1256号《检验报告》及《送达回执》（受送达人为某水库管理站）；14.广元市永泰司法鉴定所广永司鉴所[2022]病鉴字第040号《司法鉴定意见书》；15.《四川省遗体火化证》（姓名谢某某）《四川省骨灰寄存证》；16.对文某某、王某某的《工伤认定案件调查笔录》及文某某、王某某身份证；17.《工伤保险条例》《四川省工伤保险条例》《工伤认定办法》《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阀值与检验》（GB19522-2004）。（以上材料均为复印件）

死者谢某某生前工作单位的上级主管部门县水利局于2023年3月28日向复议机构提交了《关于谢某某意外事故工作区域说明的函》。此函中，县水利局称：一、意外事故基本情况。2022年9月18日晚9时，该局原某水库管理站站长谢某某在接到我县防汛值班人员发布的气象台暴雨蓝色预警信息和值班值守通知后，搭乘朋友杨某驾驶的川HAP556号小型轿车从苍溪县城出发沿苍旺路行驶至苍溪县岳东镇场，23时22分，小型轿车从岳东镇场头加油站加完油继续前行50米后掉头沿苍旺路往歧坪方向行驶，23时51分，川HAP556号小型轿车行驶至苍旺路40km+300m（苍溪县歧坪镇金坪汽修旁），越过道路中心单黄实线驶出其车行方向道路左侧路面，掉落于路旁一口防旱池内，造成两人溺水致缺氧窒息死亡。二、工作区域问题。2022年7月17日，该局出台《关于推行全县水库“以大带小、小小联合、区域负责、集中管理”运行模式实施意见》（苍水组发〔2022〕17号）将全县中小（1）型水库22座，划为10个片区水库管理单位，其中某水库管理站片区辖管长征水库管理站，负责辖区两座（1）型水库日常运行管理工作。某水库管理站位于岳东镇文林社区文坪村，长征水库管理站位于漓江镇龙垭村。当晚9点22分，谢某某打电话给长征水库管理员王某某，要求必须当晚赶到长征水库值班值守。随后，谢某某乘朋友杨某的车前往水库，先沿苍旺线行至岳东镇青茨垭集中居民点（东溪方向两公里）从解元村村道路前往漓江境内的长征水库，该路为盘山混凝土公路，山高路陡弯急路窄，当车行至岳东场镇时，因下暴雨，二人折返歧坪方向拟前往漓江镇长征水库。当晚谢某某乘坐的小型轿车行至歧坪镇五一村时发生车祸。谢某某事发地属工作区域范围内，在巡查水库的路线上。

经审理查明：2022年10月17日申请人某水库管理站向被申请人提交《工伤认定申请表》，申请对其职工谢某某死亡进行工伤认定。申请人雒某某作为死亡职工谢某某近亲属在该申请表上签字，其内容为“所填内容属实，申请工伤认定”，签字日期为2022年10月15日。申请表中，申请人某水库管理站填写的“事故时间、地点及主要原因”为“2022年9月21日在苍旺路40km+300m（苍溪县歧坪镇金坪汽修旁）道路旁边水池内发现两具男尸，经公安机关核实为苍溪籍男子杨某及苍溪籍男子谢某某，均系溺水致缺氧而造成窒息死亡”，在“受伤害经过简述”栏内填写内容为“2022年9月18日晚9:04分，县水利局防汛值班人员马某通过水利局工作群‘水韵梨乡’发布苍溪县气象台暴雨蓝色预警信息和各水库人员值班值守通知。某水库管理站站长谢某某接到通知后乘坐朋友杨某私家车前往水库管理站。次日下午3时，县水利局水利股干部李某某与其通话无法联系。9月19日至9月20日，经我局连续两日寻找查无下落。9月21日其尸体在苍旺路40km+300m（苍溪县歧坪镇金坪汽修旁）道路旁水池内被发现，经公安部门确认系溺水致缺氧而造成窒息死亡。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的’规定的认定工伤的情形，现申请对谢某某进行工伤认定。”

2022年10月31日，被申请人向申请人某水库管理站作出（2022）川0824工补3号《工伤认定申请补正材料告知书》。该告知书载明“你（单位）于2022年10月17日提交谢某某的工伤认定申请收悉。因你（单位）所提交的材料不完整，根据国务院《工伤保险条例》第十八条第三款规定，请补正以下材料：1.公安机关交通管理部门、法律法规授权组织出具的具有结论性意见的责任认定文书或者人民法院生效的裁判文书……”该告知书于同日送达申请人某水库管理站。

被申请人在申请人提交的上述申请表中的“社会保险行政部门审查材料和受理意见”栏内的“经办人（签字）”处2022年12月1日签写的意见为“2022年10月17日，申请人提交谢某某的工伤认定申请，因材料不完善，我局于2022年10月31日发申请材料补正告知书。2022年11月17日，申请人将材料补齐。经审核，符合工伤认定受理的条件，拟受理。”同时，该栏“负责人（签字）”处签写的意见为“经复核，符合工伤认定受理的条件，同意受理。”

2022年12月1日，被申请人作出（2022）川0824工受92号《工伤认定申请受理决定书》，该决定书载明“我局于2022年10月17日收到某水库管理站提交的关于谢某某的工伤认定申请，经审查，符合工伤认定受理的条件，现予受理。”同时载明“根据国务院《工伤保险条例》第十九条第二款‘职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任’的规定，用人单位在收到本决定书之日起15日内，向我局提交有关事故发生时间、地点、原因的书面情况说明及其他能够提供的举证材料。受伤职工及近亲属如有其他举证材料，请在收到本决定书之日起15日内向我局提交。逾期不提交的，视为无证据，我局将依法作出工伤认定决定。”12月7日，将受理决定书分别送达了二申请人。

2022年7月5日县水利局办公室制作的第13期《会议纪要》载明“二、……会议要求……三是健全机制，推动安全发展常态长效。做好应急值守……七、……会议原则同意中小（一）型水库以大带小、小小联合管理体制改革实施方案。……文林水库和长征水库联合，谢某某同志负责……”

2022年9月24日申请人某水库管理站作出的《关于谢某某死亡情况的说明》载明“……谢某某……2022年7月至今在苍溪县某水库管理站工作，任站长和片区负责人。……谢某某因交通事故后溺水死亡符合《工伤保险条例》……现申请对谢某某进行工伤认定。”

2022年9月26日广元永泰司法鉴定所作出的广永司鉴所[2022]病鉴字第040号《司法鉴定意见书》中，“五、鉴定意见”为“谢某某死亡原因为：符合溺水致缺氧而造成窒息死亡。”

2022年10月3日广元市公安局物证鉴定所作出的广公物鉴理化字〔2022〕1270号《检验报告》检验的谢某某心脏血液检验结果为“所送检材中检出乙醇，含量为130.1mg/100ml。”

2022年11月11日苍溪县公安局交通警察大队作出的苍公交证字[2022]第02号《道路交通事故证明书》载明“2022年09月21日08时53分，我局……接群众报案称：……发现两具浮尸……经现场勘查调查：两具尸体分别为杨某、谢某某。……经调查道路交通事故发生的经过：2022年9月18日……21时32分，杨某酒后驾驶川HAP556号小型轿车副驾驶室搭乘谢某某从苍溪县……出发……行驶至苍溪县岳东镇场。23时22分，川HAP556号小型轿车从苍溪县岳东场掉头后沿苍旺路往苍溪县城方向行驶，23时51分，川HAP556号小型轿车行驶至苍旺路400KM+300M（苍溪县歧坪镇金坪汽修场旁）越过道路中心单黄实线驶出其车行方向道路左侧路面掉落于路外一口防旱池内。无法查明事故发生时川HAP556号小型轿车的驾驶人。……道路交通事故基本事实无法查清……”

2022年12月28日，被申请人对申请人某水库管理站时任站长文某某（原谢某某生前所在单位同事）进行了调查，并制作了《工伤认定案件调查笔录》；12月29日，被申请人对谢某某生前所在单位同事王某某进行了调查，并制作了《工伤认定案件调查笔录》。而被调查人都陈述9月18日当晚收到县水利局发的暴雨预警信息并要求水库所有职工必须到岗防汛值班的通知。

2023年3月3日，被申请人作出了（2023）川0824工不认2号《不予认定工伤决定书》。在该决定书中“调查核实情况”为“2022年12月01日受理苍溪县某水库管理站的工伤认定申请后，根据提交的材料调查核实情况如下：2022年9月18日21时许，谢某某收到县水利局防汛值班人员通过工作群发布的暴雨预警信息和要求各水库人员值班值守通知后，于21时32分，乘坐杨某驾驶的小轿车（车牌号：川HAP556）出发沿苍旺路行驶至苍溪县岳东镇场。23时22分，川HAP556小轿车从苍溪县岳东镇掉头后沿苍旺路往苍溪县城方向行驶。23时51分，车行驶至苍旺路40KM+300M处（苍溪县歧坪镇金坪汽修旁）越过道路中心单黄实线驶出其车行方向道路左侧路面掉落于路外一口防旱池内（当晚事故发生前谢某某、杨某同桌吃饭均有饮酒行为）。2022年9月21日，谢某某尸体在该防旱池内被发现。苍溪县公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明书》中记载无法查明事故发生时川HAP556号小型轿车的驾驶人。广元市公安局物证鉴定所2022年9月27日的检验报告提示，送检的杨某心脏血液中检出乙醇含量为159.7mg/100ml;2022年10月3日的检验报告提示，送检的谢某某心脏血液中检出乙醇含量为130.1mg/100ml。”最终，被申请人认为“谢某某的死亡，符合《工伤保险条例》第十六条第（二）项之规定，现决定不予认定为工伤。”该不予认定工伤决定书于3月3日向申请人某水库管理站、3月9日向申请人雒某某进行了送达。随后，二申请人均不服，向本机关申请行政复议。

2023年3月28日，县水利局向复议机构提交了《关于对谢某某意外事故工作区域说明的函》，称谢某某死亡事发地属工作区域范围内，在巡查水库的路线上。

另查明：《工伤保险条例》第五条第二款规定“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”第三款规定“社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。”中共苍溪县委办公室2019年8月22日印发的苍委办函〔2019〕80号《中共苍溪县委办公室 苍溪县人民政府办公室关于印发苍溪县人力资源和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第四条第一款第十项载明“工伤保险股。贯彻执行工伤保险政策、工伤预防、工伤认定和康复政策并组织实施……”

以上事实有下列证据证明：1.（2022）川0824工补3号《工伤认定申请补正材料告知书》及《送达回证》（受送达人为某水库管理站）；2.（2022）川0824工受92号《工伤认定申请受理决定书》及《送达回证》（受送达人分别为某水库管理站、雒某某）；3.（2023）川0824工不认2号《不予认定工伤决定书》及《送达回证》（受送达人分别为某水库管理站、雒某某）；4.雒某某身份证、结婚证；5.《工伤认定申请表》（申请人为某水库管理站）；6.某水库管理站《事业单位法人证书》及谢某某身份证；7.县水利局2022年7月5日第13期《会议纪要》；8.《苍溪县某水库管理站关于谢某某死亡情况的说明》；9.苍溪县公安局交通警察大队苍公交证字[2022]第02号《道路交通事故证明书》；10.广元市公安局物证鉴定所广公物鉴理化字〔2022〕1270号《检验报告》及《送达回执》（受送达人为雒某某）；11.广元市公安局物证鉴定所广公物鉴理化字〔2022〕1256号《检验报告》及《送达回执》（受送达人为某水库管理站）；12.广元市永泰司法鉴定所广永司鉴所[2022]病鉴字第040号《司法鉴定意见书》；13.对文某某、王某某的《工伤认定案件调查笔录》及文某某、王某某身份证；14.《工伤保险条例》《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阀值与检验》（GB19522-2004）、苍委办函〔2019〕80号《中共苍溪县委办公室 苍溪县人民政府办公室关于印发苍溪县人力资源和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》。（以上材料均为复印件）

本机关认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款、第三款和苍委办函〔2019〕80号《中共苍溪县委办公室 苍溪县人民政府办公室关于印发苍溪县人力资源和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第四条第一款第十项的规定，被申请人是负责苍溪县行政区域内工伤保险工作的社会保险行政部门，具有对谢某某死亡是否属于工伤进行认定的法定职责。

本案中，谢某某与申请人某水库管理站人事关系成立的事实无争议，谢某某因按县水利局应急值班通知前去值班而遇交通事故死亡的事实也无异议，本机关予以确认。被申请人对谢某某的死亡作出不予认定工伤决定的依据是：“符合《工伤保险条例》第十六条第（二）项规定”。但《中华人民共和国社会保险法》第三十七条第二项规定职工因醉酒或者吸毒导致伤亡的不认定为工伤，与《工伤保险条例》第十六条第二项规定职工醉酒或者吸毒的不得认定为工伤或者视同工伤的规定不一致。从文义上理解，《工伤保险条例》规定无论醉酒与职工伤亡之间是否存在因果关系，均不得认定为工伤；而《社会保险法》规定中有“导致本人在工作中伤亡”的表述，则强调了醉酒与职工伤亡之间应当存在导致的因果关系。《社会保险法》是全国人大制订的法律、《工伤保险条例》为国务院制定的行政法规。根据2015年《中华人民共和国立法法》第八十八条第一款“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”之规定，《社会保险法》效力高于《工伤保险条例》。因此，被申请人应当依据《社会保险法》的相关规定，对申请人的工伤认定申请作出是否应认定为工伤的决定。针对本案而言，在审核职工醉酒死亡是否应认定为工伤时，应考虑醉酒是否导致了职工死亡。因此，被申请人根据《工伤保险条例》作出《不予认定工伤决定书》适用法律依据错误。

被申请人适用《工伤保险条例》第十六条的基础是已确认谢某某的死亡符合《工伤保险条例》第十四条应当认定为工伤或者第十五条视同工伤的情形。虽然被申请人在《不予认定工伤决定书》中未载明谢某某死亡是符合《工伤保险条例》第十四条或者第十五条具体某项的情形，但被申请人在提交的《行政复议答复书》中明确“谢某某死亡的情形符合《工伤保险条例》十四条第（六）项规定认定工伤的情形”。结合县水利局作出的《会议纪要》关于谢某某工作的安排、对应急值守的要求，以及向复议机构提交的《关于对谢某某意外事故工作区域说明的函》中对谢某某是否在上下班途中的说明，苍溪县公安局交通警察大队作出的《道路交通事故证明书》中关于道路交通事故基本事实无法查清的结论，本机关对被申请人在答复中认定谢某某死亡符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定应当认定为工伤的情形予以确认。

广元永泰司法鉴定所作出的《司法鉴定意见书》认定谢某某死亡原因为符合溺水致缺氧而造成窒息死亡。被申请人在作出《不予认定工伤决定书》时，只采用了广元市公安局物证鉴定所检验报告作出的谢某某心脏血液中检出乙醇含量为130.1mg/100ml，并结合《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）认定谢某某为醉酒，并未根据《社会保险法》第三十七条的规定对谢某某醉酒是否导致了其死亡这一主要事实进行认定。因此，被申请人作出《不予认定工伤决定书》主要事实认定不清、证据不足。

被申请人在收到申请人某水库管理站提交的其职工谢某某死亡的《工伤认定申请表》后，对申请人提交的材料进行了审核，认为申请人提交的材料不完善，根据《工伤保险条例》第十八条第三款的规定向申请人发出了《工伤认定申请补正材料告知书》，要求申请人补正“1.公安机关交通管理部门、法律法规授权组织出具的具有结论性意见的责任认定文书或者人民法院生效的裁判文书”。但《工伤保险条例》第十八条第一款规定申请人应提交的材料为“（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”该条第二款规定申请表应包括的基本情况为“工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。”该条第三款的要求是申请人提供的上述材料不完整时才要求补正，并未要求申请人提供被申请人所要求其补正的材料。同时，被申请人要求申请人补正上述材料也违反了人社厅函〔2022〕166号《人力资源社会保障部办公厅关于进一步做好工伤认定工作的通知》“……五、切实提升工伤认定便民化服务水平……不得要求职工或用人单位在工伤认定申请时提交没有法定依据的证明材料。”的规定，本机关予以指正。

被申请人作出的《工伤认定申请受理决定书》中载明“根据国务院《工伤保险条例》第十九条第二款‘职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任’规定，用人单位在收到本决定书之日起15日内，向我局提交有关事故发生时间、地点、原因的书面情况说明及其他能够提供的举证材料。受伤职工及近亲属如有其他举证材料，请在收到本决定书之日起15日内向我局提交。逾期不提交的，视为无证据，我局将依法作出工伤认定决定。”但《工伤保险条例》第十九条第二款规定用人单位应当举证的情形是“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的”，本案中，用人单位向被申请人提交了《工伤认定申请表》，在该申请表中“用人单位意见”栏清楚写明“同意对谢某某同志进行工伤认定”，同时本案所有证据都不能证明存在“用人单位不认为是工伤的”情形。因此，被申请人要求用人单位提交举证材料没有法律依据，同时也违反了《人力资源社会保障部办公厅关于进一步做好工伤认定工作的通知》“不得要求职工或用人单位在工伤认定申请时提交没有法定依据的证明材料。”的规定，本机关予以指正。

被申请人2022年12月1日对申请人的工伤认定申请作出了《工伤认定申请受理决定书》，于2023年3月3日作出《不予认定工伤决定书》。根据《工伤认定办法》第十八条“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》”之规定，被申请人超期作出《不予认定工伤决定书》违反了《工伤认定办法》的规定。

综上所述，被申请人作出《不予认定工伤决定书》主要事实认定不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目至第3目之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人于2023年3月3日作出的（2023）川0824工不认2号《不予认定工伤决定书》。

二、责令被申请人自收到本《行政复议决定书》之日起60日内重新作出具体行政行为。

本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如不服本决定，可自收到本复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

苍溪县人民政府

2023年4月22日

附：本案适用的相关法条

1.《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

……

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1．主要事实不清、证据不足的；

2．适用依据错误的；

3．违反法定程序的；

……

2.《中华人民共和国社会保险法》

第三十七条 职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：

……

（二）醉酒或者吸毒；

……

3.《工伤保险条例》

第十六条 职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：

……

（二）醉酒或者吸毒的；

……